PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SAO PAULO
ACÓRDÃO/DECISÃO MONOCRATICA
REGISTRADO(A) SOB N°
ACÓRDÃO
Vistos,
relatados e discutidos estes autos de Argüição de Inconstitucionalidade
n° 0209782- 04.2010.8.26.0000, da Comarca de Itatiba, em que é
suscitante 36a CÂMARA DIREITO PRIVADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO
DE SÃO PAULO.
ACORDAM,
em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a
seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM PROCEDENTE A ARGÜIÇÃO.
FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO O EXMO. SR. DES. CAUDURO PADIN.", de
conformidade com o voto do(a) Relator(a), que integra este acórdão.
O
julgamento teve a participação dos Desembargadores JOSÉ ROBERTO BEDRAN
(Presidente), SOUSA LIMA, CELSO LIMONGI, REIS KUNTZ, BARRETO FONSECA,
CORRÊA VIANNA, MAURÍCIO VIDIGAL, DAVID HADDAD, WALTER DE ALMEIDA
GUILHERME, XAVIER DE AQUINO, ANTÔNIO CARLOS MALHEIROS, ARMANDO TOLEDO,
MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, JOSÉ SANTANA, JOSÉ REYNALDO, ARTUR MARQUES,
GUILHERME G. STRENGER, BORIS KAUFFMANN, RENATO NALINI, CAMPOS MELLO,
ELLIOT AKEL e SAMUEL JÚNIOR com votos vencedores; CAUDURO PADIN e
ROBERTO MAC CRACKEN com votos vencidos.
São Paulo, 25 de maio de 2011.
JOSÉ ROBERTO BEDRAN
PRESIDENTE E RELATOR
Relatório
36a
CÂMARA DE DIREITO PRIVADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
JANSSEN RELA REGINATTO e AGUINALDO GONÇALVES Incidente de
Inconstitucionalidade.
Arguição
suscitada pela 36a Câmara de Direito Privado. Lei Estadual n°
13.160/2008, na parte que alterou os itens 7 e 8, das Notas Explicativas
da Tabela IV - Dos Tabelionatos de Protestos de Títulos da Lei n°
11.331/2002. Matéria de Direito Civil e Comercial. Competência
legislativa privativa da União. Extrapolação, pelo Estado, do âmbito de
abrangência de sua competência material. Procedência.
Inconstitucionalidade declarada.
1.
Julgada procedente ação declaratória de nulidade de protesto de contrato
de locação e recibo de aluguel, a Colenda 36ª Câmara de Direito Privado
suspendeu o julgamento da apelação interposta e, reconhecendo a
inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 13.160, de 21 de julho de 2008,
ao fundamento de violação do pacto federativo, por ingerência do Estado
em assuntos de competência legislativa exclusiva da União, e submeteu a
matéria ao Órgão Especial, nos termos do art. 481, do CPC, art. 97, da
CF e da Súmula Vinculante n° 10, do STF, com a seguinte ementa:
"Locação
de imóveis. Ação declaratória de nulidade de titulo. Protesto de
contrato de locação acompanhado de recibo de aluguel. Instauração de
incidente de inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 13.160/08.
Violação ao artigo 22, incisos I e XXV, da CF. Remessa dos autos ao
Órgão Especial" (fls. 121). A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou
pela declaração de inconstitucionalidade.
É o relatório.
2. Deve
ser assinalado, de início, que o protesto, como ato formal e solene, com
eficácia meramente declaratória - e não a de constituir ou
desconstituir direitos -, tem por objetivo formar prova inequívoca do
não pagamento ou falta de aceite de obrigações cartulares, ou segundo a
letra da própria legislação especial, obrigações originadas "em títulos e
outros documentos de dívida" (art. 1o, da Lei n° 9.492, de 10 de
setembro de 1997).
Não traduz ato de registro público, mas, sim, notarial, inerente às funções de tabelionato.
Sempre
foi tranqüilo e geral o entendimento, inúmeras vezes sufragado no âmbito
administrativo da Eg. Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São
Paulo, competente para editar orientação normativa a respeito, de que o
protesto é instituto típico do direito cambiário e falimentar, razão por
que apenas e exclusivamente para fins falimentares seria admissível o
protesto de documentos com os requisitos de liquidez, certeza e
exigibilidade, dentre os quais os previstos no inciso II, do art. 585,
do CPC, vale dizer, os títulos executivos extrajudiciais. Para outros
fins, o protesto deles seria inadmissível.
O
protesto, assim, envolve matéria de Direito Civil e Comercial, acerca do
que, dentre outras, a Constituição Federal atribui competência
legislativa privativa à União (art. 22, I). Não se cuida de competência
concorrente, cujas hipóteses foram elencadas no subseqüente art. 23,
mas, frise-se, de competência privativa da União.
Aliás,
não foi por outra razão que da órbita federal foi a edição da Lei n.
9.492/1997, exatamente a que "define competência, regulamenta os
serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de
dívida, e dá outras providências".
Acerca do
protesto de "outros documentos de dívida", expressão cunhada, sem
definição e conceito expressos, pela Lei n. 9.492/1997, a Eg.
Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, com a preocupação de ditar
orientação normativa aos Tabelionatos de Protesto do Estado, sempre
deixou assentada uma interpretação restritiva.
No
Processo CG 2.374/97, em parecer subscrito pelos Juizes Assessores
Marcelo Martins Berthe, Francisco Antônio Bianco Neto, Luís Paulo
Aliende Ribeiro, Antônio Carlos Morais Pucci e Marcelo Fortes Barbosa
Filho, aprovado pelo Corregedor Geral de então, Desembargador Sérgio
Augusto Nigro Conceição, ficou muito bem acentuado:
"E com a
edição do novo diploma legal mencionado não houve, em princípio,
qualquer alteração. O protesto por falta de pagamento, como faculdade do
credor, dependerá de expressa e específica previsão no ordenamento
jurídico positivo, tal como ocorre com as duplicatas de serviços e
mercantil, com as notas promissórias, letras de câmbio, cheques, etc.
Todos esses títulos contam com específica previsão legal para o protesto facultativo, por falta de pagamento.
Não basta portanto que a nova lei que regulou a atividade de protesto permita o protesto de outros documentos de dívida.
Estes hão
de contar com expressa e específica previsão normativa no direito
positivo para que possam ser protestados por falta de pagamento. Sem que
se encontre essa previsão referida, não basta a genérica permissão
encontrada na Lei Federal 9.492/97 para que se permita o protesto de
qualquer documento de dívida, até porque não se poderá definir na esfera
desta Corregedoria Geral da Justiça, quais seriam, e quais não, os
documentos de dívida passíveis de protesto.
Isto
posto, o parecer é no sentido de que, enquanto não houver previsão
específica para este ou aquele documento de dívida, em norma positiva
específica, não será dado ampliar o rol dos títulos protestaveis,
prevalecendo integralmente as decisões normativas desta Corregedoria
Geral da Justiça proferidas acerca desta matéria".
Já no
parecer lançado no Processo n° 1.500/2002, subscrito pelos Juizes
Assessores Cláudio Luiz Bueno de Godoy, João Ornar Marçura, Marcelo
Fortes Barbosa Filho e Oscar José Bittencourt Couto, aprovado pelo
Corregedor Geral de então, Desembargador Luiz Tâmbara, a
propósito
de decisão pronunciada pelo MM. Juiz de Direito da 1ª vara de Registros
Públicos, admitindo um alargamento do elenco de títulos protestaveis,
tal qual então prevista na Lei Estadual n° 10.710, de 29 de dezembro de
2000, também deixou muito bem fixado, no que toca à exigibilidade de
norma específica do direito positivo:
"O
protesto facultativo por falta de pagamento dependerá de expressa e
específica previsão no ordenamento jurídico positivo, requisito que não
se pode entender atendido pela mencionada lei estadual, que trata das
custas e emolumentos devidos pelos atos registrários e notariais. A lei
estadual ao estabelecer que são sujeitos a protesto comum ou falimentar
os documentos considerados como títulos executivos judiciais e
extrajudiciais pela legislação processual, embora não esteja criando
título ou documento de crédito, está tratando de forma genérica do que
deveria ser objeto de lei específica.
Assim,
tal como se decidiu em relação a Lei Federal n° 9.492/97, sendo pacífico
o entendimento de que o seu artigo 1o deva ser interpretado
restritivamente, não se pode concluir que a lei estadual tenha ampliado o
rol de documentos que podem ser protestados...
...Ao contrário
do que sustentado pelo Magistrado, ao examinar a questão da competência
para legislar sobre questões Civis e Comerciais, a lei estadual não se
limitou a contemplar um tipo de documento, cuja validade e eficácia já
se encontravam previstas no sistema processual, admitindo diretamente a
sua protestabilidade. Extrapolou, sim, ao possibilitar o protesto de
todo e qualquer título executável...
...Enfim,
pretende-se, com a decisão ora revista, que documento que não é
representativo de dívida, em si mesmo, e ao qual não se pode atribuir,
como dito, a qualificação de título executivo extrajudicial, possa ser
protestado, isso, acrescente-se, em franca contradição com a própria
origem do instituto do protesto, fomentando o caminho do desvirtuamento
de um ato que, a rigor, não serve senão à constituição em mora e à
garantia do direito de regresso.
Pior,
isso por conta de dispositivo contido em lei estadual que tratava apenas
da fixação das custas e emolumentos, de toda a sorte contemplativo da
menção a título executivo que o contrato locatício não é.
Ante o
exposto, o parecer que submetemos à elevada consideração de Vossa
Excelência, é no sentido de que seja revista a decisão proferida pela
Corregedoria Permanente, tornando sem efeito a permissão lá concedida,
para apontamento, a protestos, dos contratos de locação, ratificando-se
expressamente a força normativa da decisão proferida no Proc. CG
2.374/97, determinando-se o cancelamento de todo e qualquer protesto
eventualmente lavrado pelos Tabeliães de Protestos da Letras e Títulos
da Comarca da Capital, sem qualquer ônus ao devedor, por contrário a
decisão normativa antes referida, ainda que autorizado por decisão do
MM. Juiz Corregedor Permanente".
A ora
impugnada Lei Estadual n° 13.160, de 21 de julho de 2008, ao modificar
os itens 7 e 8 das Notas Explicativas da Tabela IV - Dos Tabelionatos de
Protestos de Títulos da Lei Estadual n° 11.331, de 26 de dezembro de
2002, assim estabelece:
"7 -
Havendo interesse da administração pública federal, estadual ou
municipal, os tabelionatos de protesto de títulos e de outros documentos
de dívida ficam obrigados a recepcionar
para protesto comum ou falimentar, as certidões de dívida ativa,
devidamente inscrita, independentemente de prévio depósito dos
emolumentos, custas, contribuições e de qualquer outra despesa, cujos
valores serão pagos na forma prevista no item 6, bem como o crédito
decorrente de aluguel e de seus encargos, desde que provado por contrato
escrito, e ainda o crédito do condomínio, decorrente das quotas de
rateio de despesas e da aplicação de multas, na forma da lei ou
convenção de condomínio, devidas pelo condômino ou possuidor da unidade.
O protesto poderá ser tirado, além do devedor principal, contra
qualquer dos codevedores, constantes do documento, inclusive fiadores,
desde que solicitado pelo apresentante".
"8 -
Compreendem-se como títulos e outros documentos de dívidas, sujeitos a
protesto omum ou falimentar, os títulos de crédito, como tal definidos
em lei, e os documentos considerados como títulos executivos judiciais e
extrajudiciais pela legislação processual, inclusive as certidões da
divida ativa inscrita de interesse da União, dos Estados e dos
Municípios, em relação aos quais a apresentação a protesto independe de
prévio depósito dos emolumentos, custas, contribuições e de qualquer
outra despesa, cujos valores serão pagos pelos respectivos interessados
no ato elisivo do protesto ou, quando protestado o título ou documento,
no ato do pedido do cancelamento de seu registro, observados os valores
dos emolumentos e das despesas vigentes na data da protocolização do
título ou documento, nos casos de aceite, devolução, pagamento ou
desistência do protesto, ou na data do cancelamento do protesto,
observando-se, neste caso, no cálculo, a faixa de referência do título
ou documento na data de sua protocolização. Os contratos c/e locação e
demais documentos demonstrativos da dívida poderão ser apresentados por
meio de cópia autenticada; não estando indicado no título ou no
documento de dívida o valor exato do crédito, ou quando este se referir a
parcela vencida, o apresentante, sob sua inteira responsabilidade,
deverá juntar demonstrativo de seu valor".
Padece,
inexoravelmente, da inconstitucionalidade declarada no v. acórdão
suscitante, porquanto invade esfera de competência legislativa privativa
da União. Ao enumerar títulos e documentos protestáveis e disciplinar a
forma e o modo de protestá-los, dentre os quais o contrato de locação e
o recibo de aluguel, a lei estadual, pelas normas impugnadas, versando
matéria de Direito Civil e Comercial, viola os princípios federativo e
da reserva legal.
Na
verdade, sem prejuízo da interpretação que lhes venha a dar a competente
orientação normativa administrativa e o Poder Judiciário no exercício
da sua típica função jurisdicional, só à lei federal, ou decreto
regulamentar federal - o ato normativo expresso, específico e competente
do direito positivo, tão enfaticamente reclamado nos ilustrados
pareceres da Eg. Corregedoria Geral da Justiça -, caberia disciplinar,
definir e conceituar quais e de que forma seriam sujeitos a protesto "os
outros documentos de dívida".
Cuida-se,
pois, conforme sustentado no parecer da douta Procuradoria Geral de
Justiça, de hipótese de inconstitucionalidade formal por invasão de
competência privativa da União para legislar sobre direito civil (CF,
art. 22,1).
Não se
deve olvidar, consoante elucidativo voto vencedor pronunciado pelo
eminente Desembargador Walter de Almeida Guilherme, no julgamento da
ADIN n° 130.227-0/0-00, que "um dos princípios da Constituição Federal -
e de capital importância - é o princípio federativo, que se expressa,
no Título I, denominado 'Dos Princípios Fundamentais', logo no artigo
1o: 'A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituise em Estado
Democrático de Direito...'.
Sendo a
organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da
República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de
estado a distribuição de competência legislativa entre os entes
federados, inescapável a conclusão de ser essa discriminação de
competência um princípio estabelecido na Constituição Federal.
Assim, quando o
referido artigo 144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem
atender os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes
editam lei municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa,
invadindo a esfera de competência legislativa da União, não estão
obedecendo ao princípio federativo e, pois, afrontando estão o artigo
144 da Constituição do Estado".
Adotam-se,
no mais, os precisos fundamentos do v. acórdão suscitante, de relatoria
do Desembargador Pedro Baccarat, que merecem reprodução:
"Com
efeito, a Lei 13.160/08 é inconstitucional, pois como lei estadual que é
extrapolou sua competência e invadiu a competência da União. Referida
legislação estadual dispõe sobre emolumentos relativos a atos praticados
pelos serviços notariais e de registro, dando ensejo a interpretação
permissiva do protesto de contrato de locação com recibo de aluguéis em
aberto.
Do
princípio federativo extrai-se a divisão de competências determinada no
artigo 25, § 1o, da Constituição Federal. Quanto às competências vedadas
aos Estados, as implícitas abrangem toda matéria relacionada nos
artigos 20, 21, 22, da CF (competências da União) e nos artigos 29 e 30
(competências municipais). Em relação a essas matérias é vedado aos
Estados intervir.
Dentre as
matérias de competência privativa da União, estabelecidas no artigo 22
da CF, nos interessa os incisos I e XXV que estabelecem ser ato
privativo da União legislar sobre direito civil, comercial e registros
públicos.
A Lei
13.160/08 trata do protesto de títulos de crédito que são documentos
necessários para o exercício do direito, literal e autônomo, nele
mencionado. Os títulos de crédito são
O
protesto cambial, por sua vez, é ato formal e solene, pelo qual se prova
a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em título de
crédito e outros documentos de divida, consoante estabelece o artigo 1o
da Lei 9.492/97. Trata-se de instituto que tem por objetivo demonstrar,
de forma pública, a inadimplência do devedor de um título. O protesto
publiciza a inadimplência, de modo que os demais empresários tomem
conhecimento da falta de liquidez do devedor protestado. Assim, o
protesto é ato de registro público, que constitui matéria de competência
legislativa privativa da União, descrita no artigo 22, XXV, da CF.
Por outro
lado, o protesto cambial e os títulos de crédito são matérias
disciplinadas pelo Direito Comercial/Empresarial, sendo competência
privativa da União legislar sobre referidos assuntos (art. 22, I, da
CF), vedada qualquer delegação aos Estados-membros e aos Municípios.
Se se
entender que o protesto cambial é matéria de natureza civil, a solução
seria a mesma, vez que direito civil também é matéria de competência
legislativa privativa da União.
Note-se
que o artigo 1o da Lei 9492/97 estabelece que apenas obrigações
originadas em títulos cambiais e outros documentos de dívida podem ser
levadas a protesto, de maneira a provar a inadimplência pelo devedor.
Ocorre que a lei não descreve quais são os 'outros documentos de
dívida'. Quanto aos títulos, não há lacuna da lei, já que o protesto dos
títulos cambiais encontra-se disciplinado na legislação específica que
regula cada título.
Os
'outros documentos de dívida' devem ser interpretados como os que sejam
assemelhados aos títulos cambiais, não se inserindo dentre eles o
contrato de locação.
Tem por
objeto o presente incidente a declaração, pelo Órgão Especial deste
Egrégio Tribunal, da inconstitucionalidade da Lei 11.160/08,
reconhecendo ser vedado à Lei Estadual fixar rol de documentos que o
legislador federal não quis enumerar, embora se compreenda a dificuldade
da ausência de enumeração.
Ressalte-se
que a declaração de inconstitucionalidade da lei estadual não afasta a
conveniência da Corregedoria Geral de Justiça editar normas que orientem
os cartórios delegados, já que ela exerce sobre eles poderes de
fiscalização e orientação" (fls. 125/127).
3.
Do exposto, julga-se procedente a arguição e declara-se a
inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 13.160, de 21 de julho de 2008,
na parte que, aludindo a protesto de contrato de locação e recibo de
aluguel, alterou os itens 7 e 8, das Notas Explicativas da Tabela IV –
Dos Tabelionatos de Protestos de Títulos, da Lei Estadual n° 11.331, de
26 de dezembro de 2002, restituindo-se os autos à Câmara suscitante,
para prosseguir no julgamento da apelação.
